Los riesgos de las sanciones, una herramienta predilecta de Estados Unidos.
Existe un consenso casi universal de que ciertas violaciones atroces de las leyes y normas internacionales exigen una respuesta contundente y concertada. Piense solo, por ejemplo, en la invasión de Rusia a Ucrania o el desarrollo de capacidades de armas nucleares en Irán y Corea del Norte. Las duras sanciones económicas se han visto durante mucho tiempo como la respuesta.
La eterna pregunta, sin embargo, es: ¿Qué viene después? ¿Cuándo dejan de funcionar las sanciones? O peor, ¿cuándo empiezan? trabajando en contra los mejores intereses de los Estados Unidos?
Estas son preguntas importantes porque, en las últimas dos décadas, las sanciones económicas se han convertido en una herramienta de primer recurso para los políticos de EE. UU., utilizadas para desbaratar las redes terroristastratando de detener el desarrollo de armas nucleares y castigar a los dictadores. El número de nombres en la lista de sanciones de la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro ha aumentado constantemente, de 912 en 2000 a 9421 en 2021, en gran parte debido al uso creciente de sanciones bancarias contra personas. La administración Trump agregó unos tres nombres al día a la lista, una tasa superada el año pasado con la serie de sanciones que el presidente Biden anunció después de la invasión rusa de Ucrania.
Dado su uso cada vez mayor, entonces, es útil comprender no solo cómo las sanciones pueden ser una herramienta para una diplomacia exitosa, sino también cómo, cuando no se emplean bien, pueden en última instancia socavar los esfuerzos estadounidenses para promover la paz, los derechos humanos y las normas democráticas a traves del globo.
Los costos invisibles de las sanciones
Los formuladores de políticas recurren a las sanciones con tanta frecuencia (Estados Unidos representa el 42 por ciento de las sanciones impuestas en todo el mundo desde 1950, según la base de datos de sanciones globales de la Universidad de Drexel) en parte porque se consideran de bajo costo, especialmente en comparación con la acción militar.
En realidad, los costos son sustanciales. Están a cargo de bancos, empresas, civiles y grupos humanitarios, que asumen la carga de ponerlos en práctica, cumplirlos y mitigar sus efectos. Las sanciones también pueden tomar un peaje en personas vulnerables — a menudo pobres y viviendo bajo gobiernos represivos, como lo documentan cada vez más los académicos.
Los funcionarios rara vez tienen en cuenta tales costos. Si bien las sanciones son fáciles de imponer (hay docenas de programas de sanciones administrados por múltiples agencias federales), son política y burocráticamente difíciles de levantar, incluso cuando ya no sirven a los intereses de EE. UU. Lo que es peor, las sanciones también escapan al escrutinio público significativo. Pocos funcionarios son responsables de si una sanción en particular funciona según lo previsto en lugar de dañar innecesariamente a personas inocentes o socavar los objetivos de política exterior.
El Sr. Biden asumió el cargo con la promesa de rectificar esa falta de responsabilidad. El Departamento del Tesoro llevó a cabo un exhaustivo revisar de sanciones en 2021 y publicó un resumen de siete páginas en octubre. El proceso de revisión fue un paso importante. Concluyó, entre otras cosas, que las sanciones deben evaluarse sistemáticamente para asegurarse de que sean la herramienta adecuada para las circunstancias, que estén vinculadas a resultados específicos e incluyan a nuestros aliados cuando sea posible y que se debe tener cuidado para mitigar los «impactos económicos y políticos no deseados» en los trabajadores, empresas, aliados y otras personas inocentes estadounidenses.
El Departamento del Tesoro está logrando algunos avances en el cumplimiento de las recomendaciones de la revisión, pero el Departamento del Tesoro apenas está una de las muchas agencias gubernamentales responsable del cumplimiento de las sanciones. Cada uno de ellos debe realizar análisis periódicos basados en datos para garantizar que los beneficios de las sanciones superen los costos y que las sanciones sean la herramienta adecuada, no solo la más fácil de alcanzar. También es importante que los resultados de dichos análisis se comuniquen al Congreso y al público.
Las sanciones necesitan resultados claros y alcanzables
Lo que ya se sabe es que las sanciones son más efectivas cuando tienen objetivos realistas y van acompañadas de promesas de alivio si se cumplen esos objetivos. Tal vez el mejor ejemplo sea la ley de 1986 contra Sudáfrica en la era del apartheid, que establecía cinco condiciones para el alivio de las sanciones, incluida la liberación de Nelson Mandela. Sanciones de Estados Unidos y otras naciones ayudó a convencer al gobierno solo para blancos de Sudáfrica de que sus políticas que ordenaban la segregación racial eran insostenibles.
Sanciones a Polonia comunista en 1981 en respuesta al aplastamiento del movimiento Solidaridad son otro ejemplo de cómo esto puede funcionar. Estados Unidos y sus aliados levantaron gradualmente las sanciones con la liberación de la mayoría de los activistas encarcelados, ayudar a marcar el comienzo de una nueva era de libertad política en Polonia y en otros lugares de Europa del Este.
Es notable que las sanciones contra Sudáfrica y Polonia tenían como objetivo lograr elecciones libres y justas, no un cambio de régimen. Las sanciones dirigidas al cambio de régimen a menudo incentivan el desafío, no la reforma. Tienen un historial terrible, como los casos de CubaSiria y Venezuela lo dejan claro.
En Venezuela, las sanciones de duración indefinida con una ambición arrolladora —para derrocar al dictador Nicolás Maduro— han logrado hasta ahora lo contrario. Después de que disolvió la Asamblea Nacional elegida democráticamente en 2017 y fue declarado ganador de una elección presidencial falsa en 2018, la administración Trump impuso sanciones de máxima presión a la compañía petrolera estatal de Venezuela para cortar una fuente crucial de fondos para la dictadura de Maduro.
Si bien fueron necesarias duras sanciones individuales contra Maduro, la inclusión en la lista negra del sector petrolero de Venezuela ha exacerbado una crisis humanitaria: Como advirtió este consejo editorial, cortar los ingresos petroleros profundizado lo que ya era peor contracción económica en América Latina en décadas. Las sanciones a la industria petrolera, que representa alrededor del 90 por ciento de las exportaciones del país, causaron una dramática recortes en los ingresos del gobierno y aumentos significativos de la pobreza, según a un estudio el año pasado por Francisco Rodríguez, economista venezolano de la Escuela de Estudios Internacionales Josef Korbel de la Universidad de Denver.
Mientras tanto, la política no logró sacar a Maduro del poder. En cambio, consolidó su control sobre Venezuela, culpó de su miseria económica a las sanciones estadounidenses y acercó a su país a Rusia y China. Las sanciones son profundamente impopular en Venezuela, según numerosas encuestas de opinión. Incluso el representante de la oposición de Venezuela en Estados Unidos, un grupo que antes apoyó sanciones amplias, recientemente pidió al Sr. Biden que levantara las sanciones petroleras.
Desde que asumió el cargo, el Sr. Biden ha tomado medidas para modificar las sanciones contra Venezuela para agregar objetivos específicos y alcanzables. Su administración levantó algunas sanciones petroleras al dar permiso a Chevron para hacer un trabajo limitado en el paísprovocado por el repunte de los precios del petróleo tras la invasión rusa de Ucrania.
La Casa Blanca ha prometido un alivio adicional si Maduro toma medidas para celebrar elecciones libres y justas el próximo año. Francisco Palmieri, jefe de misión del Departamento de Estado de la unidad de asuntos venezolanos en Bogotá, Colombia, recientemente dio a conocer una lista detallada de lo que hay que hacer para que se levanten las sanciones. Incluye fijar una fecha para las elecciones presidenciales del próximo año, reincorporar a los candidatos que han sido arrestados arbitrariamente y liberar a los presos políticos.
Maduro no ha cumplido hasta ahora. El 30 de junio, prohibió otro conocida oposición figura de ocupar el cargo. Sin embargo, esta política más modesta, que apoya un retorno gradual a la democracia en lugar de un cambio de régimen abrupto, es un mejor enfoque.
El gobierno de Biden debería ser más explícito sobre qué sanciones en Venezuela se levantarían y cuándo, especialmente las de la empresa petrolera estatal. Eso haría que las promesas estadounidenses fueran más creíbles. Un acuerdo en noviembre entre Maduro y la oposición para usar los activos congelados de Venezuela con fines humanitarios fue otro paso prometedor, pero está en el limbo porque los fondos aún no se han liberado.
El retraso está haciendo que los venezolanos pierdan la esperanza en una salida negociada a la crisis, según feliciano reyna, presidente y fundador de Acción Solidaria, una organización sin fines de lucro que procura suministros para hospitales públicos en Venezuela. Aunque tiene una licencia especial para importar suministros, dijo que todavía tenía problemas para obtener lo que necesitaba. Algunas empresas, dijo, preferían no vender a Venezuela en lugar de lidiar con el dolor de cabeza de asegurarse de que fuera legal, un fenómeno conocido como sobrecumplimiento.
“La situación interna es realmente grave”, dijo Reyna.
La pérdida de esperanza es, en parte, la razón por la que más de siete millones de venezolanos han huido de su país desde 2015, con más de 240.000 llegando a la frontera sur de los Estados Unidos en los últimos dos años. Muchos expertos ven las sanciones como un importante impulsor de la migración de Venezuela porque empeoran las condiciones económicas que empujan a la gente a irse. En respuesta, un grupo de legisladores demócratas, incluida la representante Veronica Escobar de Texas, quien copreside la campaña de reelección de Biden, imploró que levante las sanciones a Venezuela y Cuba.
Además de cumplir con sus compromisos en Venezuela, la administración Biden puede hacer mucho más para mostrar que Estados Unidos está cambiando su política de sanciones para hacerla más humana. El primer paso sería seguir las recomendaciones de su revisión de 2021 y tener en cuenta formalmente el costo humanitario de cualquier sanción antes de que se imponga. El Departamento del Tesoro en mayo contrató a dos economistas para que asumieran esa tarea; eso debería convertirse en una práctica estándar para cualquier agencia con la responsabilidad de llevar a cabo las sanciones.
Las sanciones deben ser reversibles
Una vez que el gobierno comienza a realizar revisiones sistemáticas de las sanciones existentes, es crucial asegurarse de que cualquier sanción impuesta pueda revertirse.
Considere el fracaso más flagrante en hacer esto: el embargo comercial indefinido contra Cuba. El presidente John F. Kennedy impuso el embargo en 1962 con la objetivo declarado de “aislar al actual gobierno de Cuba y reducir así la amenaza que representa su alineamiento con las potencias comunistas”.
En los años transcurridos desde entonces, los presidentes estadounidenses han enviado mensajes muy diferentes sobre lo que se necesitaría para eliminar las sanciones. Barack Obama se movió para eliminar muchos de ellos en 2014, un esfuerzo que Donald Trump revirtió tres años después. El año pasado, Biden levantó algunas de las sanciones de la era Trump. Sin embargo, solo una ley del Congreso puede poner fin al embargo.
Peter Harrell, quien formó parte del personal del Consejo de Seguridad Nacional bajo la presidencia de Biden, argumenta que las sanciones deben expirar automáticamente después de un cierto número de años a menos que el Congreso vote para extenderlas. Eso reduciría los casos de sanciones contra zombis que continúan durante décadas, mucho después de que los políticos estadounidenses hayan renunciado a que las sanciones lograran sus objetivos.
Para sanciones a incentivar el cambio en lugar de simplemente castigar acciones en el pasado, Estados Unidos debería estar preparado para levantar sanciones, incluso contra actores odiosos, si se cumplen los criterios establecidos.
Las sanciones, por atractivas que sean, rara vez funcionan sin objetivos específicos combinados con criterios para el levantamiento de las sanciones. Eso se aplica tanto a las sanciones actuales como a las futuras. Sin objetivos ni criterios de alivio, estas medidas, que se encuentran entre las más severas del arsenal de la política exterior de EE. UU., corren el riesgo de ir en contra de los intereses y principios estadounidenses a largo plazo.
